Вопрос № 75

Депутат Государственной Думы и член Совета Федерации Федерального Собрания. Правовое положение, права и обязанности. Гарантии депутатской деятельности

Правовое положение члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы определяется статьями 97 и 98 Конституции Российской Федерации, Федеральным законом от 8 мая 1994 года «О статусе члена  Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 5 июля 1999 года с последующими изменениями, включая изменения, внесенные Федеральным законом от 14 февраля 2009 года), а также Регламентами Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.  I. Что следует понимать под правовым положением депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации. Правовое положение депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации – это, прежде всего, положение, которое является юридическим выражением его функций как полномочного представителя народа, члена законодательного (представительного) органа государственной власти. В понятие правового положения обычно включают: сам характер депутатского мандата (императивный или свободный); основания его возникновения и прекращения; срок действия; права, обязанности и особые формы ответственности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.  Однако следует учитывать и то, что многие отношения, в которых выступают члены парламента Российской Федерации в процессе осуществления своих функций, регулируются не только нормами права, но и нормами морали, нормами политических партий и общественных объединений, иными социальными нормами. Поэтому правовое положение депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации как целостность включает в себя не только его правовое положение, но и положение общественно-политическое и, в определенной мере, нравственное.  Именно в сочетании правового положения и положения общественнополитического, нравственного характера в полной мере проявляется правовое положение членов парламента Российской Федерации – членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.  Что такое депутатский мандат? Понятие «мандат» означаем осуществление представительной функции членом парламента, избранным депутатом или уполномоченным быть членом законодательного (представительного) органа государственной власти. Депутатский мандат может быть императивным или свободным.  Императивный мандат предполагает, что народный представитель под угрозой лишения мандата обязан выполнять свои функции. В содержание императивного мандата обычно включаются такие элементы, как 432 наказы избирателей, отчет депутата перед избирателями, его избравшими, отзыв депутата.  Конституция Российской Федерации 1993 г. отказалась от императивного мандата членов законодательного (представительного) органа государственной власти. На смену императивному мандату пришел свободный мандат, отрицающий юридическую и иную ответственность депутата перед избирателями. Это означает, что депутат не связан поручениями избирателей и действует в парламенте, сообразуясь со своими представлениями о должном и собственной совестью. Вместе с тем свободный мандат не означает полную свободу действий депутата. В своей деятельности он зависит от установок партийного руководства партии, членом которой он является, от партийного руководства фракции в парламенте.  С какого момента начинаются полномочия депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации?  Срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом Государственной Думы нового созыва. Прекращаются полномочия депутата Государственной Думы: с момента начала работы Государственной Думы нового созыва; роспуска Государственной Думы, предусмотренного статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации; выхода по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит, а также в случаях, которые определены в статье 7.1. Федерального закона. Решение о прекращении полномочий депутата Государственном Думы оформляется постановлением Государственной Думы.  Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении его полномочий в качестве члена Совета Федерации. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются: а) со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового члена Совета Федерации представителя от того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации; б) полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъектов Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. В этом случае, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший решение о прекращении полномочий члена Совета Федерации, в тот же день телеграммой уведомляет Совет Федерации о содержании решения.  II. Формы деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной власти в палатах Федерального Собрания. Такими формами являются:  - участие в заседании соответствующей палаты и в совместных заседаниях палат;  - участие в работе комитетов и комиссий палат; в работе согласительной комиссии, членом которой избран депутат Государственной Думы или член Совета Федерации.  В Регламентах палат Федерального Собрания установлено, что участие в работе палаты, комитетах и комиссиях соответствующих палат является обязанностью депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации.  Другими формами деятельности членов Совета Федерации и депутата Государственной Думы являются:  - участие в выполнении поручений соответствующей палаты;  - участие в парламентских слушаниях;  - внесение законопроектов в Государственную Думу, то есть реализация права законодательной инициативы;  - внесение парламентского запроса, а также депутатского запроса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы;  - обращение с вопросами к членам Правительства Российской Федерации и соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному прекращению обнаруженных нарушений прав и свобод гражданина и человека.  К формам деятельности депутата Государственном Думы также следует отнести: обязанность депутата Государственной Думы поддерживать связь с избирателями на территории, которой соответствует зарегистрированная группа кандидатов, то есть с избирателями в соответствующем субъекте Российской Федерации; депутат Государственной Думы, входивший в качестве кандидата в общефедеральную часть федерального списка кандидатов, поддерживает связь с избирателями в субъекте Российской Федерации, не охваченном региональными группами кандидатов указанного списка, между которыми распределены депутатские мандаты.  В свою очередь, депутат Государственной Думы, входящий в качестве кандидата в региональную группу кандидатов, поддерживает связь с избирателями на территории которой соответствовала эта региональная группа кандидатов.  Депутат Государственной Думы обязан рассматривать обращения избирателей, лично вести прием граждан в порядке и сроки, установленные Регламентом Государственной Думы, проводить встречи с избирателями.  III. Основные гарантии депутатской деятельности. Содержанием правового положения членов парламента выступают разнообразные права, обязанности и гарантии их осуществления, то есть различные средства обеспечения эффективности деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, которые закреплены в Конституции Российской Федерации и соответствующих федеральных законах.  Первая группа гарантий – внутрипарламентские гарантии, к которым относятся: право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации; право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым палатами, членом которой он является; право депутата Государственной Думы присутствовать на заседаниях Совета Федерации, а члена Совета Федерации – присутствовать на заседаниях Государственной Думы; право участвовать в работе комитетов и комиссий палаты, а также в работе согласительных и других специальных комиссий, образуемых палатами.  Вторая группа гарантий – организационные гарантии. Эти гарантии обеспечивают членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы возможность для выполнения долга члена законодательного (представительного) органа государственной власти. В этом случае члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы:  - по вопросам своей деятельности пользуются правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, общественных объединений; в установленном порядке обеспечиваются документами, принятыми палатами Федерального Собрания, другими информационными и справочными материалами, распространяемыми Администрацией Президента Российской Федерации, Правительством Российской  Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и др.; все государственные органы, к которым обратился член Совета Федерации, депутат Государственной Думы по вопросам, связанным с его деятельностью в Федеральном Собрании, обязаны дать ответ на его обращение или предоставить запрашиваемые им сведения безотлагательно.  К числу организационных гарантий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы следует отнести их право иметь помощников. Так, член Совета Федерации вправе иметь помощников по работе в субъекте Российской Федерации и по работе в Совете Федерации. Депутат Государственной Думы вправе иметь помощников по работе в Государственной Думе и по работе на территории, определенной депутату Государственной Думы.  Третья группа гарантий – гарантии трудовых прав члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы:  срок полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы засчитывается в стаж федеральной государственной службы, в общий или непрерывный трудовой стаж или срок службы. Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы, работавшим до избрания (назначения) депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации по трудовому договору, после прекращения их деятельности в Федеральном Собрании предоставляется прежняя работа (должность) по предыдущему месту работы или с их согласия равнозначная работа (должность) в другой организации.  Четвертая группа гарантий – материальные гарантии:  членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы выплачивается ежемесячное денежное вознаграждение в размере ежемесячного денежного вознаграждения федерального министра (кроме председателей палат); члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы возмещаются связанные с проживанием вне его постоянного места жительства в связи с осуществлением им депутатской деятельности расходы на проживание в гостинице или найм жилого помещения; на территории Российской Федерации им предоставляется право бесплатного пользования воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного транспорта, кроме такси; предоставляются также определенные льготы на медицинское, бытовое и пенсионное обеспечение.  Пятая группа гарантий – гарантии личной неприкосновенности и неответственности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, то есть депутатский иммунитет.  Неприкосновенность и неответственность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы закреплены в статье 98 Конституции Российской Федерации, а также в статьях 19, 20 и 21 Федерального закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Это – один из основных элементов правового положения членов парламента, важнейшая гарантия их деятельности. Вместе с тем, она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер и призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности членов парламента в силу осуществления ими государственных функции, ограждая их от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности членов парламента и тем самым – самого парламента, их самостоятельности и независимости.  Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий и без согласия соответствующей палаты не могут быть:  а) привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;  б) задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;  в) подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.  Неприкосновенность членов парламента распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы, багаж, на их переписку.  Вопрос о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном Регламентом палаты. Палата в трехдневный срок принимает мотивированное решение и сообщает о нем Генеральному прокурору Российской Федерации.  Отказ соответствующей палаты Федерального Собрания дать согласие на лишение члена парламента неприкосновенности является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке. Решение о прекращении производства по соответствующему делу может быть отменено только лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств.  Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с осуществлением своих полномочий.  Второй составляющей депутатского иммунитета является неответ- ственность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы. В пункте 6 статьи 19 Федерального закона о статусе члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы установлено, что член Совета Федерации, депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности (в любом случае) за высказывание мнений или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате и другие действия, соответствующие статусу члена парламента, в том числе и по истечении срока его полномочий. Если в связи с такими действиями, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустил публичное оскорбление, клевету или иные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительное следствие или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

Вопрос № 76

Парламентский контроль – понятие, формы, порядок осуществления

Этимологические особенности слова «контроль» позволяют определить, что под контролем понимается установление правильности обстоятельств дела (от фр. сontrerole – противосвиток). Однако в конституционно-правовом значении под этим словом понимается нечто иное, причем разные авторы вкладывают в него подчас неодинаковый смысл.

Г.Еллинек под контролем понимал проверку важных для государства действий его органов и членов с точки зрения соответствия их определенным нормам. Он также выделял контроль политический и правовой. Разновидностями правового являются: административный, финансовый и парламентский контроль. Последний осуществляется посредством критики действий органов правительства при помощи конституционных средств: интерпелляции, резолюции, назначения парламентского следствия. Также Г.Еллинек отмечал, что все они могут служить как политическим целям, так и целям правового контроля1.

Современные российские и зарубежные авторы, как правило, не дают дефиниции парламентского контроля, перечисляя его формы и раскрывая их содержание.

Стоит отметить, что в современной зарубежной литературе существует несколько определений парламентского контроля.

Так, по мнению французских исследователей, парламентский контроль – это «комплекс мер, позволяющий палатам составить мнение о деятельности Правительства и свергнуть его в случае глубокого несогласия с проводимой политикой»2.

По мнению немецкого автора В.Стеффани парламентский контроль означает парламентский процесс проверки и определения формы поведения других, в частности правительства и других органов управления, при непосредственной или косвенной возможности применения санкций или обязательного в правовом отношении принятия решения, а также выражения политической позиции в результате получения информации, ее переработки и оценки, включающей одобрение и критику. Данное определение хоть и является более полным, чем у французских авторов, однако оно менее предпочтительно в силу своей излишней громоздкости.

А.А. Корнилаева и М.М. Утяшев определяют парламентский контроль как осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий.

На наш взгляд, более предпочтительным является определение Е.В. Ковряковой, согласно которому, парламентский контроль – это «…система норм, регулирующая установленный порядок проведения, наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.п.)»3.

Исходя из данного определения видно, что субъектами данных правоотношений являются парламент и правительство.

Объектом парламентского контроля является деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц. Цель парламентского контроля – выявление неправомерности или неэффективности деятельности Правительства.

Предполагается разумным привести классификацию задач (этапов) парламентского контроля, данную В. Стеффани применительно к деятельности Германского Бундестага:

получение или сбор информации, необходимой для принятия ответственных решений и выработки позиций по тем или иным вопросам. Для решения этой задачи могут быть использованы различные источники, например: сообщения в СМИ, доступ к банкам данных, парламентские слушания и т.д.;

предварительная обработка полученной информации, осуществляющаяся в парламентских комиссиях и комитетах, а также в парламентских вспомогательных служебных органах и службах;

анализ и оценка полученной информации, осуществляемый посредством проведения совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов и комиссий, а также обсуждения полученной информации на заседаниях парламента (или его отдельной палаты в бикамеральных парламентах);

выработка парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятие на основе полученной информации решения, в том числе и возможность непосредственного применения санкций.

Формы парламентского контроля 

Классификацию форм парламентского контроля современные авторы проводят по разным основаниям. По мнению Корнилаевой А.А., классифицировать формы парламентского контроля следует следующим образом: парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом, входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами; упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль; парламентский контроль, осуществляемый в определенных сферах (соблюдения прав и свобод человека, в финансово-бюджетной сфере, в сфере обороны и безопасности и т.д.). Таким образом, критериями классификации парламентского контроля будут являться: органы, осуществляющие парламентский контроль; время осуществления парламентского контроля; содержание; процедура и основания парламентского контроля, действующий политический режим и т.д.

В зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль, выделяют:

Парламентский контроль, осуществляемый собственно парламентом (примером является парламентский запрос Государственной Думы РФ).

Парламентский контроль, осуществляемый входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (палатами, комитетами, комиссиями (в том числе расследовательскими), отдельными депутатами.

Парламентский контроль, осуществляемый органами и должностными лицами, которые не входят в структуру парламента (Счетной палатой, Комиссией по правам человека при парламенте, Уполномоченным по правам человека; в качестве зарубежных примеров можно назвать такие структуры, как научно-информационные службы Конгресса США, омбудсман для вооруженных сил в Швеции, Федеральная счетная палата Германии).

По времени осуществления парламентского контроля:

Упреждающий парламентский контроль, осуществляемый как самим парламентом, так и его вспомогательными органами, целью которого является недопущение незаконной и неэффективной деятельности исполнительной власти.

Сопутствующий парламентский контроль, наиболее часто применяемый в сфере финансово-бюджетного контроля1, задачей которого является осуществление контроля парламента за выполнением того или иного закона в ходе его реализации.

Последующий парламентский контроль, направленный на проверку правильности не только исполнения законов исполнительной властью, но и действия (или бездействия) ее представителей, т.е. неправильного решения в определенной ситуации.

По содержанию:

В сфере соблюдения прав человека.

В финансово-бюджетной сфере.

В сфере обороны и безопасности.

В сфере охраны окружающей среды и т.д.

Мировой опыт свидетельствует о том, что существуют и другие классификации парламентского контроля.

Информативный (консультативный) контроль (например, общие и частные запросы, проведение совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов или комиссий, расследования, проводимые следственными комитетами (Германия) и т.д.).

Санкционирующий (резолютивный) или решающий парламентский контроль (решение вопросов войны и мира, ратификация международных договоров и т.д.).

В зависимости от расстановки политических сил в парламенте: парламентский контроль, осуществляемый парламентским большинством и парламентский контроль, осуществляемый оппозицией.

Специальный и общий парламентский контроль.

По процедуре: гласный и негласный.

По поводам контроля: конкретный и абстрактный.

Вопрос № 77

Законодательство Российской Федерации и законодательство субъектов РФ – понятие, виды, структура. Система и отрасли законодательства. Проблемы совершенствования и систематизации

Для исследования вопроса о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации необходимо установить, что понимается под термином “законодательство” в юридической пауке.

Изучение показало, что понятие “законодательство” до сегодняшнего дня остается дискуссионным, его нормативное определение отсутствует. В правовых актах и научной литературе различают понятие “законодательство” в “узком” и “широком” смысле .

Долгие годы существования командно-административной системы руководствовались “широким” пониманием законодательства. Эта точка зрения есть и поныне. Однако и в рамках этого подхода можно выделить особенности.

Так, законодательство определялось как совокупность нормативных актов высших органов государственной власти и высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти СССР, союзных и автономных рее-публик . Эта точка зрения нашла отражение в ст.2 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях”1.

Существовало мнение, что законодательство – это совокупность законов и подзаконных нормативных актов” . Фактически законодательство трактуется в данном случае как совокупность всех издаваемых в государстве нормативных актов. Ныне подобное понимание законодательства заложено в ст.2 федератьного закона “Об основах охраны труда в Российской Федерации”: наряду с законами к законодательству об охране труда относятся и иные нормативные акты РФ и субъектов Федерации1.

Вместе с тем высказывается позиция, согласно которой включение ведомственных актов в законодательство возможно лишь при условии делегирования права их издания Правительством ведомствам.

Официальный источник – “Собрание законодательства Российской Федерации” публикует акты парламента. Президента и Правительства, а также решения Конституционного Суда РФ, включая, тем самым, часть подзаконных актов в содержание термина “законодательство”.

Существует и “узкое” понимание законодательства. Подобная точка зрения связана с изменением взглядов на государство и право. В рамках этого подхода можно выделить позицию, согласно которой “законодательство” есть лишь совокупность законов” . Данный подход отражен в ст.З ГК РФ 1994 года, в соответствии с которой гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законові

Изменились взгляды С.С. Алексеева, который раньше понимал под законодательством совокупность всех нормативных актов, в том числе ведомственных. Сейчас к законодательству он относит лишь совокупность законов, допуская возможность включения в законодательство иных нормативных актов при условии их издания в порядке делегирования законодательных полномочий0.

По мнению Р. 3. Лившица законодательство представляет собой совокуп-ность законодательных актов . Под “законодательными актами”, видимо, следует понимать акты, издаваемые федеральными органами законодательной власти и акты законодательных органов субъектов Федерации.

В условиях формирования собственно российского законодательства большую роль продолжают играть не утратившие силу акты бывшего СССР. Поэтому валшо выяснить правовые акты, каких органов бывшего СССР, считались законодательными актами? Сложность вопроса состоит в том, что в СССР отрицалась теория разделения властей. Правом издания закона наделялись различные органы власти. На этом основании на сегодняшний день к понятию “законодательный акт” можно отнести: Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные постановления Государственной Думы, нормативные постановления Совета Федерации, а также не утратившие силу законы и нормативные постановления Съездов народных депутатов СССР и РСФСР, не утратившие силу указы и постановления Президиумов Верховного Совета СССР и РСФСР, не утратившие силу и изданные до Конституции 1936 года декреты и нормативные постановления Совета народных комиссаров РСФСР, СССР, постановления ЦИК СССР и РСФСР, совместные постановления ЦИК и СНК, а также акты Совета труда и обороны.

Структура российского законодательства

Отраслевая (горизонтальная) структура законодательства ориентирована на объективно существующую отраслевую структуру права. Критерием выделения отраслевой структуры законодательства является включение в нормативные акты однородных и разнородных по своему отраслевому характеру правовых норм. При рассмотрении этого вопроса диссертант придерживается общепринятого взгляда, определяющего в качестве критериев деления права и законодательства на отрасли предмет и метод правового регулирования1.

Горизонтальная структура законодательства, в которой основными звеньями выступают отрасли законодательства, наиболее близка к структуре права. Главные подразделения системы законодательства, так называемые основные отрасли, в своей основе соответствуют структуре права. Вместе с тем, при изучении соотношения системы законодательства с системой права выясняется, что законодательство, с точки зрения его отраслевой структуры, не совпадает с правом.

К примеру, СВ. Поленина следующим образом представляет данную ситуацию:

а) отрасль законодательства совпадает с отраслью права;

б) отрасли законодательства и права в основном совпадают;

в) большинство норм отрасли законодательства относятся к одной из отраслей права, оставшиеся нормы составляют лишь некоторую часть других отраслей;

г) отрасль законодательства не совпадает с отраслью права”.

Рассмотрение особенностей этого вопроса в науке привело к выводу о существовании в законодательстве наряду с основными отраслями, совпадающими, в основном, с отраслями права, комплексных образований, в частности, отраслей и других видов комплексов1.

Для признания совокупности нормативно-правовых актов отраслью законодательства нужно, чтобы она имела определенные качества. Это – единство содержания, выражающееся в единстве принципов правового регулирования, единстве источников формирования норм, общности основных положений. Такое единство легче обнаружить у отраслей законодательства, которые отражают отрасли права. В этом случае предмет отрасли законодательства совпадает с предметом соответствующей отрасли права.

Предметом комплексных отраслей законодательства предлагалось считать сферу управления, разнородные отношения которой требуют единого управления путем согласованного применения различных отраслевых форм регулирования . Думается, в свете новых экономических реалий, более корректно считать предметом комплексных отраслей сферу общественных отношений, объединяющую различные виды общественных отношений1.

По справедливому замечанию Р. О. Халфиной, эффективность комплекса определяется оптимальным сочетанием его элементов. При формировании комплексных образований должно соблюдаться два условия, а именно, четко определяться предмет комплексного регулирования (он должен быть не слишком широк и отграничен от смежных отношений) и обеспечиваться оптимальное со-отношение отраслей права, составляющих определенный комплекс .

Конституция Российской Федерации провозгласила Россию не только правовым, но и социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Регулирование социальной сферы является одним из главных направлений в деятельности любого государства. Решение органами государственной власти социальных проблем осуществляется, в том числе путем правового регулирования. Поэтому в данной главе работы рассмотрим особенности российского законодательства, регулирующего социатьную сферу.

Одним из факторов успешного решения социальных проблем является разработанное, согласованное социальное законодательство. Следовательно, при изучении социального законодательства необходимо использование системно-структурного подхода.

Как и законодательство в целом, социальное законодательство как законодательный массив имеет свою структуру.

Учитывая, что в социальном законодательстве между правовыми актами преобладают связи координации, а не иерархии, считаем возможным давать характеристику его иерархической структуры. Иерархическая структура законодательства в целом, рассмотренная в первой главе работы, в основном, совпадает с иерархической структурой социального законодательства. Исключение составляют федеральные конституционные законы, которые отсутствуют в социапьном законодательстве.

В данном разделе работы попытаемся выяснить горизонтапъную структуру социального законодательства как самостоятельного законодательного массива. Вопрос о предмете регулирования данного законодательства разработан в науке недостаточно.

Регулирование вопросов социальной сферы отнесено Конституцией РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов, поэтому необходимо также проанализировать социальное законодательство в аспекте его федеративной структуры.

Итак, согласно Конституции РФ Россия является социальным государством. Влияет ли характер государственности на законодательство, регулирующее социальную сферу? Для ответа на этот вопрос следует определить, что понимается под социальной государственностью.

Понятие “социальное государство” в общественно-политической теории используется для обозначения государств современного демократического типа в условиях относительно стабильной и развитой экономики.

По мнению П. Гончарова, социальное государство проявляется как идея, концепция, как конституционный принцип и как реальная практика.2 Х.Ф. Цахер дополняет, что констатация в Конституции (применительно к Германии) социального характера государства становится задачей, целью и правовой нормой .

В начале рассмотрим концептуальные особенности социального государства. Формирование идеи социального государства неразрывно связано с представлениями о правовом государстве. Концепцией правового государства обусловлено появление “первого поколения” прав человека – гражданских и политических. Идея правого государства базировалась на теории индивидуальной свободы, согласно которой государство обязано гарантировать эту свободу от чьего-либо, в том числе и своего, вмешательства. Свои негативные последствия классическая либеральная доктрина обнаружила в 19 в., который был отмечен социальными потрясениями. Формальное равенство неравных, зато объявленных свободными, людей, вряд ли было привлекательно для большинства неимущих людей. Вследствие этого государство не может ограничиться ролью только “ночного сторожа”.

Неолиберальные теоретики сформулировали позитивное понимание свободы, означающее проведение государством социально ориентированной политики, которая выражалась в определении направлений социального реформирования общества, создавшего “второе поколение” прав человека – социально-экономические и культурные права.

Однако, если “классические” права традиционно считались западными правоведами абсолютными, подлинными, субъективными правами, так как связанность государства ими безусловна, то социальные права в собственно юридическом смысле правами не являются. Они представляются как притязания на получение от государства материальных благ, обеспечивающих достойный уровень жизни. Социальные права обязывают государственные органы вести социально ориентированную деятельность, но это не субъективные права, а объективные обязанности государства, выполнение которых зависит от экономической дееспособности государства.

Главную угрозу социального реформирования общества западная доктрина видит в том, что оно ведет к нарушению “справедливости” свободного рынка, ограничению свободы, порождению пассивных людей, ждущих помощь от государства.

Несмотря на непрекращающиеся дискуссии, направление развития государств в сторону социшіьной государственности указаны в Основных законах многих стран (в ФРГ, Франции, Испании, Греции, Италии, Дании и др.).

Ворос № 78

Законодательный и правотворческий процесс – понятие, соотношение

Главная задача парламента – принятие законов. Процесс законодательства занимает большую часть времени работы парламента. Законодательный процесс тщательным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов.

В общем виде под законодательным процессом можно определить урегулированную нормами конституционного права и осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов, направленную на разработку, принятие и введение в силу законодательных актов.

Для обозначения процесса создания законов наряду с термином «законодательный процесс» используется термин «законотворческий процесс». В литературе зачастую категории законотворческого и законодательного процесса отождествляются, поскольку они, по сути, представляют собой осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов по разработке и принятию законов.

Однако законотворческий процесс не сводится лишь к процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. Его следует рассматривать как более широкое понятие, поскольку, во-первых, он не полностью формализован и, во-вторых, его начальный этап – выявление потребности принятия закона и законодательная идея – не ограничен по времени и по кругу лиц. Законодательный же процесс предельно формализован и начинается с внесения законодательной инициативы в компетентный орган. Следовательно, законодательный процесс составляет центральную часть законотворческого процесса, который обширнее как по времени, так и по содержанию.

Законотворческий процесс основывается на принципах демократизма, законности, гуманизма, справедливости, научности, гласности, профессионализма, использования правового опыта, связи с практикой, своевременности.

Основные конституционные требования к правотворчеству:

законности нормативных правовых актов;

отражения в законодательстве интересов населения;

обеспечения демократизма и гласности при разработке и принятии нормативных правовых актов;

единства, полноты и непротиворечивости системы нормативных правовых актов;

согласованности правовых актов регионального уровня с федеральными актами;

обязательности создания механизмов реализации нормативных правовых актов;

открытости и доступности информации о правовых актах.

Таким образом, исходным началом законодательного процесса выступает законотворческий процесс, представляющий собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене законов, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества.

Вопрос № 79

Законодательная инициатива как стадия законодательного процесса

Особенности права законодательной инициативы у различных субъектов

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА (внесение законопроекта в Государственную Думу) — стадия законодательного процесса, состоящая в реализации предусмотренного законом права определенных органов и лиц вносить в законодательный орган власти законопроект либо входить с предложениями о необходимости принятия, изменения, отмены действующих законов. З.и. есть конституционная возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов (в том числе конституционных), проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, а равно о признании определенных законов недействующими (утратившими силу). На юридическом языке реализация З.и. означает возникновение конституционно-правового отношения между органом законодательной власти и субъектом права законодательной инициативы (см. Субъекты права законодательной инициативы). Поэтому, в отличие от простого обращения в парламент З.и., автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение внесенного законопроекта в соответствии с принятой процедурой. Соответственно на этой стадии происходит официальная передача субъектом права З.и. законопроекта в Государственную Думу. Законопроекты согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 104) вносятся в Государственную Думу. Подготовленный к внесению в палату законопроект направляется субъектом З.и. Председателю Государственной Думы. Регламент палаты предусматривает обязательную регистрацию законопроекта подразделениями ее Аппарата. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата палаты, где заводится электронная регистрационная карта (в ней фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в палату, об этапах его прохождения в палате и т.д.).

Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в конкретный комитет (согласно предметам его ведения) для определения его соответствия требованиям ст. 104 Конституции. В течение 14 дней комитет обязан рассмотреть законопроект и направить его в Совет Государственной Думы. В Совете Государственной Думы подлежат выяснению следующие обстоятельства: обладает ли субъект, вносящий законопроект, правом З.и.; отвечает ли форма реализации права З.и. нормам Регламента палаты; соблюдены ли все требования, которые законодательство предъявляет к законопроекту. В случае если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям Регламента, он может быть возвращен его инициатору для выполнения последним всех необходимых юридических формальностей. Совет палаты назначает соответствующий комитет ответственным по законопроекту, а также принимает решение о включении этого законопроекта в примерную программу законопроектных работ палаты на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц.

СУБЪЕКТЫ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ — определенный Конституцией РФ круг органов государственной власти и должностных лиц, наделенных правом вносить в Государственную Думу законопроекты либо выступать с законодательными предложениями. Такое право принадлежит Президенту РФ, Правительству РФ, депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, а также Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду РФ по предметам их ведения (ст. 104 Конституции РФ). Кроме того, согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания РФ, правом законодательной инициативы обладает также группа депутатов, составляющих комитет Государственной Думы. Данные официальной статистики свидетельствуют о том, что от 40 до 60% законодательных инициатив исходит от депутатов Государственной Думы. При этом значительная часть таких инициатив реализуется отдельными депутатами, что нельзя признать оправданным. Право законодательной инициативы в этом случае нередко используется в качестве инструмента политической борьбы или средства лоббирования интересов определенных социальных групп. Некоторые особенности реализации права законодательной инициативы предусмотрены Регламентом Совета Федерации, который, по сути, исключает возможность реализации законодательных инициатив отдельными членами палаты. Согласно ст. 43 Регламента предложение о разработке проекта нового федерального закона вносится комитетом Совета Федерации или двумя членами палаты, представляющими в Совете Федерации один субъект РФ, или группой членов Совета Федерации численностью не менее 10 человек.

Вопрос № 80

Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе

Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществляется в трех чтениях, если палатой применительно к конкретному законопроекту не принимается другое решение. В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета палаты. Рассмотрение законопроекта, внесенного Президентом РФ, Правительством РФ, субъектом РФ, начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта и заканчивается их заключительным словом с анализом высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний. В ходе рассмотрения заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, полномочного представителя Президента РФ, представителей Правительства РФ, субъектов РФ и других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний, отклонить законопроект или принять закон. В случае принятия законопроекта Дума может установить сроки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Это решение оформляется постановлением Государственной Думы.Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации.Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, поступают в соответствующий комитет Государственной Думы. Такие поправки вправе вносить Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ могут вносить поправки к законопроекту по вопросам их ведения.Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. Комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным конституционным законам. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их в ходе обсуждения в комитете. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении. Вместе с законопроектом комитетом представляется таблица поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, и таблица одобренных комитетом поправок. Таблицы направляются также Президенту РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный законопроект, и Правительству РФ.В начале второго чтения законопроекта с докладом выступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ, представители инициатора законопроекта, Правительства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке. Если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.При рассмотрении возражений против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке, проводится голосование о принятии проекта за основу. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов. В случае принятия законопроекта за основу председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета по отклонению соответствующих поправок. При утверждении данной рекомендации на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.Если же законопроект за основу не принят, то на голосование ставится вопрос о продолжении обсуждения или его отклонении. Если принято решение о дальнейшем обсуждении, Дума переходит к рассмотрению поправок, отклоненных ответственным комитетом. После принятия решения по отклоненным поправкам проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении. В результате голосования Государственная Дума принимает законопроект во втором чтении либо отклоняет его.Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.При третьем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Только в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, возможно возвращение к процедуре второго чтения законопроекта.Федеральной закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Решение об этом оформляется постановлением Государственной Думы.Конституционные формулировки “большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы” вызвали различные толкования. Поскольку “число фактически избранных депутатов” может быть меньше установленного состава палаты (как оно и было в Думе первого созыва), то и большинство от этих разных чисел тоже будет отличаться. В связи с обнаружившейся неопределенностью Государственная Дума обратилась с запросом о толковании соответствующих статей Конституции РФ в Конституционный Суд РФ.Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 1995 г. разъяснил, что цель установления в Конституции РФ числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе — обеспечение представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации. Отсюда следует, что принятие предложенной Государственной Думой интерпретации понятия “общее число депутатов” как числа ‘только фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты как нарушающие ст. 94 Конституции РФ окажутся нелегитимными.Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, не только самого парламентского большинства. Конституция РФ не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия “общее число депутатов” как конституционного их числа — 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Конституция РФ исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думу (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не может сказаться на итогах голосования.Таким образом, предлагаемое в запросе Государственной Думы отождествление понятий “общее число депутатов” и “число фактически избранных депутатов” не отвечает требованиям Конституции РФ гарантировать народное представительство в Федеральном Собрании и может воспрепятствовать реализации Конституционных положений об организации палат Федерального Собрания и законодательном процессе.Следовательно, при любой численности избранных депутатов и при любом количестве депутатов, участвующих в заседании (а их по разным причинам обычно бывает на 100— 150 человек меньше), федеральный закон не может быть принят числом депутатов меньше, чем 226 человек — это и есть конституционное большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.В случаях если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 или ст. 108 Конституции РФ и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней данный федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования.

Вопрос № 81

Рассмотрение законопроекта Советом Федерации

В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета федерации. Если в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Государственной Думы федеральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, другие федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, отсутствует заключение Правительства РФ, Совет Федерации вправе сразу же отклонить такие федеральные законы.Комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации. Эти лица вправе также передать федеральный закон нескольким комитетам, определив при этом комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний по федеральному закону направляют их в комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона.Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации (исключая нерабочие дни).В соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:1) федерального бюджета;2) федеральных налогов и сборов;3) финансового, валютного, кредитного, таможенногорегулирования, денежной эмиссии;4) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;5) статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации;6)войны и мира.Конституционный срок в 14 дней предусматривает не завершение рассмотрения закона Советом Федерации, а только его начало. Начав рассмотрение закона в 14-дневный срок, предусмотренный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении закона. При этом истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в ст. 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения. Соответственно, закон в этом случае не подлежит подписанию главой государства. Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции РФ, не завершено в установленный ч. 4 ст. 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании Совета Федерации и завершено принятием решения.Комитет (комитеты), ответственный за рассмотрение федерального закона, рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Рассмотрение комитетом закона происходит открыто. Комитет может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации. Заключение принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета. Комитет может одобрить закон и не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать Совету Федерации рассмотреть закон на своем заседании.По федеральным законам, которые в соответствии со ст. 106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, вправе рекомендовать Совету Федерации одобрить его или отклонить. В отношении законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, которые комитет предлагает одобрить и не вносить на рассмотрение палаты, Председатель Совета федерации может согласиться с решением комитета и не вносить закон на рассмотрение Совета Федерации или отклонить решение комитета и включить закон в повестку дня заседания Совета Федерации. Председатель палаты не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания Совета Федерации рассмотрения федерального закона, не подлежащею обязательному рассмотрению Советом Федерации, если Президент РФ, Правительство РФ или не менее двух членов Совета Федерации, представляющих один субъект РФ настаивают на рассмотрении федерального закона Советом Федерации и если не истек установленный Конституцией РФ 14-дневный срок рассмотрения закона Советом Федерации.Рассмотрение закона на заседании Совета Федерацииначинается с оглашения заключения комитета и проекта постановления, внесенного комитетом. Затем палата большинством голосов от общего числа членов принимает решение одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. Началом рассмотрения закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается принятие палатой решения о включении вопроса о рассмотрении данного закона в повестку дня заседания Совета Федерации.По результатам обсуждения закона Совет Федерации может одобрить или отклонить его. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты.По результатам рассмотрения закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Указанное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. ;В случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении закона, подлежащего обязательному рассмотрению, его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении данного федерального закона. Решение об одобрении или отклонении закона, внесенного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения 14-дневного срока, исчисляемого в соответствии с Регламентом.Если закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение 14-дневного срока, он направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении закона оформляется постановлением палаты. В постановлении об отклонении закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии. Голосование по проектам федеральных конституционных законов, а также по федеральным законам, одобренным Государственной Думой в ранее принятой редакции, может проводиться путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписном листе.Постановление Совета Федерации об отклонении закона в пятидневный срок направляется в Государственную Думу. Одобренный Советом Федерации закон вместе с текстом постановления в пятидневный срок направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации и не рассмотренный палатой в 14-дневный срок, на пятнадцатый день со дня поступления его из Государственной Думы направляется Президенту РФ для подписания и обнародования, о чем направляется уведомление в Государственную Думу.Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума принимает его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет Совета Федерации подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении закона без обсуждения. Если при повторном рассмотрении закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума приняла его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Федерации либо содержащей изъятия или новые положения по отношению к ранее принятой редакции, закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

Вопрос № 82

Порядок рассмотрения и опубликования актов ФС РФ. Отклонение закона и возвращение федерального закона Президентом РФ

ВОЗВРАЩЕНИЕ ПРИНЯТОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА БЕЗ ЕГО РАССМОТРЕНИЯ — не предусмотренное Конституцией РФ и регламентными нормами, но вошедшее в законодательную практику обыкновение, в соответствии с которым Президент, не прибегая к процедурам подписания (или отклонения) и обнародования направленного ему федерального закона, возвращает его Федеральному Собранию, мотивируя свое решение нарушением парламентом конституционного порядка принятия данного закона. В постановлении Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. указано, что не является отклонением федерального закона (т.е. использованием Президентом РФ права вето) в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ возвращение Президентом РФ федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. Такой вывод Конституционного Суда создает прецедент, на основе которого глава государства наделяется правом определять фактический порядок принятия федерального закона согласно установленным Конституцией РФ процедурам. Однако это не вполне согласуется с определенной Конституцией ролью Президента в законодательном процессе.

Среди основных мотивов принятия такого решения Президентом чаще всего называются: несоблюдение депутатами Государственной Думы принципа личного голосования; отсутствие кворума на заседании палаты, т.е. минимального числа членов, необходимого для принятия закона; практикуемое Советом Федерации в нарушение действующей Конституции голосование по закону путем опроса членов Совета Федерации на подписных листах и др. В этих и других случаях, возвращая закон парламенту без рассмотрения его по существу, Президент де-факто наделяет себя правом определения конституционности действий (решений) палат Федерального Собрания и конституционности их регламентов — нормативно-правовых актов, соответствие или несоответствие которых Конституции вправе устанавливать только Конституционный Суд. Обыкновение вошло в практику с 1996 г. В 1997 г. Президент возвратил без рассмотрения 11 законов, при этом 4 из них возвращались дважды. Подобная процедура использовалась Президентом и в последующие годы, причем даже в отношении федеральных конституционных законов. По Конституции такой закон принимается палатами Федерального Собрания квалифицированным большинством, поэтому к нему неприменимо вето. Президент обязан в течение 14 дней подписать такой закон и обнародовать его. Возвращение Президентом законов без их рассмотрения парламенту изменяет природу отлагательного вето, придает ему таким образом абсолютный (неопровержимый) характер. Тем самым существенно нарушается установленный Конституцией баланс сил между различными ветвями власти.